城镇化的环保挑战:需确立环境底线制度

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最近，环境保护部环境规划院围绕如何积极应对城镇化中的环保挑战这一主题开展了系列调研。从调研情况看，当前一些地方城镇化发展对自然生态和资源环境造成了较大破坏，迫切需要建立严格的环境底线制度，对城镇建设的格局、规模和质量进行合理引导和管控，确保城镇化发展真正新型、绿色、健康。

　　我国城镇化发展面临较大环保压力

　　我国资源短缺、环境脆弱，城镇人口产业集中、环境矛盾尖锐，多年来城镇化快速发展积累了不少环境问题。若不提高城镇化质量，势必冲击环境底线，带来更大的环保压力。

　　调查发现，当前一些地区仍将城镇扩张、新城新区建设和土地资源大面积开发作为城镇化发展的主要途径，大拆大建、削山填湖，不断蚕食生态空间。不少高风险的化工园区、污染企业布置在城镇风道和水源上游，对当地大气、饮水、居住安全造成威胁。为此，需要进一步明确：城镇山水结构、风道河流、生态系统是大自然演化的结果，实施符合环境系统发展规律的空间环境管控是新型城镇化发展的第一条底线；环境资源是稀缺资源，环境承载能力不能无限透支，确立环境资源开发利用阈值是新型城镇化发展的第二条底线；健康安全的环境质量和优质的环境公共服务是人们健康幸福生活的基础，这是新型城镇化发展的第三条底线。

　　建立严格的空间环境管控制度

　　尊重自然山水格局，建立严格的空间环境管控制度，形成人口资源环境相协调的国土开发格局和城镇格局，是优化城镇化发展格局的必要手段。城镇化发展必须尊重自然环境、尊重自然规律，规划发展的城镇体系要适应区域生态环境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口状，风往西吹，水往东流；福建省福州城区外的闽江口是城市的主要风道，简单的东部开发或者西部开发布局都不利于城市环境保护；广东省广州市南沙是珠三角城市群的几何中心和大气敏感区，应从区域环境安全角度考虑城市发展布局。这些都需要利用精细化的规划评估模拟技术，对重要的红线空间区域实施强制性保护，形成有利于污染物扩散、空气质量改善的城市和产业布局。

　　实践证明，基于区域性环境安全考虑实施空间环境管控，可以事半功倍，从源头减少环境破坏。环境保护部环境规划院研究编制的《珠三角区环保规划纲要（2004—2020年）》，将12.13%的地区划分为红线区域严格保护，识别了一批大气环境敏感区并限制大气污染项目布局。这是我国空间环境管控的最早实践。规划实施10年来，禁止了燃煤电厂新建，否决了石油炼化等大气污染项目在南沙的布局，有效降低了环境风险。

　　确立环境资源开发利用的底线

　　确立环境资源开发利用底线，遏制对大自然无限制的索取，是新型城镇化的重要内容。当前，一些地方对环境资源过度开发、低效利用，透支了城镇化发展的元气。一些水资源短缺地区却以高耗水的农业为主导产业，争上煤化工项目；一些大气污染严重的地区，仍在发展煤炭、冶金项目；部分城镇和产业发展与环境容量及其分布特征极不协调，污染物排放和能源资源消耗长期超负荷，亟待实施环境承载力危机管理。

　　城镇化不能处处瞄准超常规发展，处处建设中心城市，无节制地消耗能源资源、排放污染物，而要切切实实以环境资源承载力为基础，认认真真分析买不来的“环境家底”，确立环境资源开发利用底线，建立最大允许土地开发比例、最大水资源开发利用总量、环境容量承载率、污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有总量等一系列阈值，加大治污减排力度，提高环境资源利用效率，改善环境系统交换条件，使城镇化速度、规模与区域环境资源承载力相匹配。

　　守住环境质量健康安全的底线

　　守住环境质量健康安全的底线，努力提供优质生态产品，是新型城镇化的标志之一。城镇承担着维护区域、流域生态环境安全的功能，但一些地方忽视或者没有明确城镇的环境功能，环境保护要为经济建设让步，通过牺牲环境来换取一时增长，造成了较为严重的后遗症。目前，我国城镇环境质量改善滞后于城镇化发展和人民需求的提升，灰霾天气、黑臭水体、污染场地等影响了人们的健康和生活品质。部分城镇空气质量较差，灰霾已经成为常态；部分城镇集中饮用水源不达标，城镇河流一度成为下水道、垃圾河。

　　新型城镇化必须将环境质量安全保障作为必要条件，健康安全的环境质量和公平共享的环境公共服务是新型城镇化的题中应有之义。应以人群健康和生态平衡为基准，确立生态环境质量底线，将提供清洁的空气、安全的饮水、健康的环境等作为政府必须履行的职责，强化保障措施，加大供给力度，让人们看到政府的努力，给人们以明确的预期。