打响农村垃圾治理攻坚战 现状分析及对策建议

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　　刘喆：打响农村垃圾治理攻坚战

　　我国农村生活垃圾治理工作还处于起步阶段。目前，我国农村约有6.5亿常住人口，年产生生活垃圾约1.1亿吨，其中有0.7亿吨未做任何处理。据住房和城乡建设部初步统计，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的有21.8万个，仅占37%。可见，农村垃圾治理任务十分艰巨。

　　随着城镇化进程不断推进，农村生活垃圾的组分也不再“单纯”，特别是农药的包装袋/瓶、日用化工产品等垃圾处理处置水平较落后，或者得不到处理，对周边环境造成二次污染。此外，收运体系缺乏，导致垃圾随处乱堆，污染了河流与土壤。近几年，国家层面开始重视农村生活垃圾治理。

　　2010年中央1号文件强调要“稳步推进农村环境综合整治”，“搞好垃圾、污水治理，改善农村人居环境”;2013年12月17日，住房和城乡建设部印发《2013村庄整治规划编制办法》的通知要求，编制村庄整治规划应以改善村庄人居环境为主要目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为主要任务。2014年5月，国务院办公厅出台《关于改善农村人居环境的指导意见》，目标任务为：到2020年全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，人居环境实现干净、整洁、便捷。

　　2014年11月18日，住房和城乡建设部组织召开全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议，启动农村生活垃圾5年专项治理，使全国90%村庄的生活垃圾得到治理。同年12月26日，全国住房和城乡建设工作会议明确提出：全面启动村庄规划、深化农村生活垃圾治理。

　　■建立强有力的推行机制

　　由于地理特征、经济发展水平、人口密度及分布状况、服务范围、气候条件等多种因素影响，我国农村垃圾处理方式区域特色明显：一种是经济发达型农村。这类农村主要特点是人口密度大，分布较为集中，整体发展水平高、城乡一体化水平高，主要分布在我国东部地区;第二种是发展型农村，这类农村正处于城乡一体化快速发展时期，能较快实现城乡一体化;第三种是经济落后型农村，一般地理位置偏远，人口居住较为分散，垃圾收集运输难，实现城乡一体化现实很“骨感”。此外，南北方农村的生活垃圾区域差异也较明显，南方地区农村生活垃圾主要以厨余为主 43.56% ，其次是渣土 26.56% ;而北方地区许多地方为燃煤区，生活垃圾无机成分含量较大，主要以渣土为主 64.52% ，其次是厨余 25.69% ;其他组分差异较小。

　　目前各地的农村生活垃圾治理主要从管理机制、经营模式、经费分担机制、处理模式等方面进行尝试。一般，由省级确定全省治理目标，并层层分解落实，将目标完成情况作为考核评价市、县、镇党政领导班子的重要依据，建立了统一目标、统筹部署、各司其职、协调配合的多部门合作机制。比如四川开展城乡环境综合整治把农村生活垃圾治理作为重点，由主要领导亲自推动、亲自部署，省以下各级政府也是由主要领导亲自抓落实，共有住房城乡建设、环保等38个省直部门参与;同时，加强问责制度建设，自2009年以来，因治理工作不力受到撤职等处分的干部就有402人。

　　■初步探索多元化经营

　　政府正在尝试采用新的商业模式来解决农村环境综合整治的问题。据统计，目前农村生活垃圾收运处理市场化运营模式主要有BOT模式、BT模式，EPC模式也有涉及。典型案例：山东省金乡环境综合整治BOT项目，由某专业环保公司承担了山东金乡下属13个县镇6座二期垃圾中转站，升级改造13座垃圾中转站及购置相关配备机械设备、清运车辆，负责所有乡镇的日产日清。项目投资3560万元，全部由企业自筹，特许经营期限为25年。

　　探索经费分担机制。建设费用主要由政府出资解决，运行费用则由政府和村集体、村民共同承担，既可以弥补运行经费缺口，又可以让村民主动配合开展分类减量工作，还可以让广大村民成为“义务”监督员。典型案例：广西通过筹集、管理村庄保洁费的方式向每户每月收取3 5元，共自筹村庄保洁费806万元，占城乡垃圾治理总投入的23.17%。

　　■确定适宜的处理模式

　　由于我国城乡经济发展水平存在较大差异，且因村镇生活垃圾产生源点多量大、组分复杂、布局分散、不利收集等特点，决定了我国城市生活垃圾的相关处理和资源化利用技术和模式不能直接在农村应用。目前，较适合农村垃圾处理的模式大致有几种：

　　源头分类减量、适度集中处理模式：主要特点是源头分类减量后，区分近郊、远郊、偏远村庄的不同，分别选在县、镇或村，以“户分类，村收，就近就地处理”、“户分类，村收，片处理”、“户分类，村收，县处理”的方式进行处理。这种方式适宜区域为经济欠发达且区域面积较大地区。广西已编制适合本地实际的农村生活垃圾处理技术，包括3种模式13种方案，选择30个乡镇和村庄开展片区处理试点和边远山区农村就近就地处理试点。

　　城乡一体化模式：主要特点是由各级环卫部门对农村生活垃圾实行收集运输，“户集、村收、镇运、区县处理”。适宜区域为经济发达地区，城乡接合紧密地区主要城市包括北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等。其中北京、上海、浙江的生活垃圾收集行政村比例超九成，对生活垃圾进行处理的行政村比例超八成。

　　新型城乡一体化模式：主要特点是采取市场化运作的统收统运模式，实行管干分离，对农村生活垃圾收集运输，集中到县进行最终处理。其优势表现为，可有效解决传统城乡一体化管理模式链条长、枝节多、重突击、重复作业以及容易造成二次污染的弊端。目前，山东全省有76个县(市、区)已有尝试工，并实现了生活垃圾城乡一体化处理，多数村庄具备了无害化处理的能力。

　　■农村垃圾处理标准有待完善

　　农村地区的垃圾处理技术及处理设施标准目前基本是个空白。据了解，小型生活垃圾填埋场技术规范、小型生活垃圾生物处理厂技术规范、生活垃圾简易堆场封场技术规范等现已列入标准修订计划。

　　就农村生活垃圾收运设施建设标准来说，我国农村生活垃圾收运设施建设标准还是参考城市标准，但是农村各项基本条件与城市差别较大，当前还是要有针对村镇垃圾处理特点的收运设施标准。要建立相对完善的生活垃圾收集和处置技术体系，即健全源头分类收集、封闭式运输、无害化填埋的完整标准体系，还需要一段时间。现在需要针对农村垃圾填埋场渗滤液、填埋气的收集、处理以及监测给予技术指导。

　　环卫专业规划是城市规划中不可或缺的组成部分。在2014年11月18日召开的全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议上，住房和城乡建设部再次强调：郊区县在编制社会经济发展规划时，也应将农村生活垃圾治理纳入郊区县建设的总体规划，进一步明确宏观导向。

　　■资金保障机制不断创新

　　从政策层面来说，要加大政策投入。2009年中央安排1032.5万元财政经费，重点支持湖南、湖北、安徽、四川和重庆等17个省(市)的112个村实施农村清洁工程试点示范。2013年7月10日，财政部发布《关于发挥一事一议财政奖补作用推动美丽乡村建设试点的通知》，提出实现道路硬化、卫生净化、村庄绿化、村庄亮化、环境美化等目标，改善村容村貌和农民人居环境。

　　以往，国内农村生活垃圾处理是环卫部门直接管理，负责镇村环境卫生包括村庄保洁、垃圾清运、所有日常养护管理任务，这是由政府直接从事环卫生产和作业养护的作业形式。如今，一些地区尝试采取PPP模式，就是推行政府向社会力量购买服务，以创新公共服务提供方式，增加环卫公共服务供给，进一步提高环卫公共服务水平和效率。

　　目前，在农村生活垃圾收运处理领域，已经有不少地方政府尝试与企业合作，采取PPP模式运作。如山东省采取合资、合作、PPP、BOT、TOT等多种方式，鼓励社会资金投资、建设、运营农村生活垃圾收运设施，目前该省30%的垃圾处理场有社会资金投入，吸引资金50多亿元。再就是加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务，探索利用垃圾处理预期收益质押贷款。

　　张益：我国农村生活垃圾处理现状

　　■区域差距较大

　　近年来，我国农村生活垃圾收集处理初见成效。但农村生活垃圾处理存在区域差距大、处理标准不统一的状况。东部地区有生活垃圾收集点的行政村比例达82%，对生活垃圾处理的行政村比例达68%；中部、东北地区有生活垃圾收集点的行政村比例也超过50%；但西部地区农村生活垃圾的收集和处理工作均相对滞后。

　　■模式粗放 污染严重

　　许多地方处理模式粗放，收运处理过程污染严重，一般有三种情况：较差的情况是，基本没有垃圾收运处理设施，垃圾随处乱堆，甚至直接倾倒在河道；一般的情况是，设有简易垃圾收集点，但没有密封、清洁措施，最终采取简易堆放；较好的情况是，收集点转运至简易垃圾填埋场，但成本较高，资源浪费。

　　■问题很多 原因复杂

　　如此种种的主要原因是投入不足，环卫设施基础薄弱。一些地方经费匮乏，未纳入地方财政预算导致如下问题：一是收运设施缺乏或简陋；二是以人力作业为主，劳动强度大，工作效率低，三是收运不及时；四是处理以简易填埋为主；五是大量堆场污染环境亟待修复。

　　深层次的原因是没有形成有效的行动机制，地方政府重视不够，管理体制不清晰，职权不明确，财政资金不能及时到位，村民环保意识不高，没有兼顾城乡、区域统筹发展。

　　■因地制宜分类处理

　　对于经济欠发达、面积较大地区，应该因地制宜地采取“分类、分片、分级”处理模式，源头分类减量后，区分近郊、远郊、偏远村庄，分别选在县、镇或村进行最终处理：距离县处理厂20公里范围内村收镇运县处理；20公里范围外，村收镇运片处理，通过片区建设生活垃圾转运站和处理场；20公里范围外，位置偏远的农村，就近就地处理，强调分类处理。

　　■加大投入 初见成效

　　近几年，各地在农村生活垃圾处理方面均加大了投入。

　　2008年以来，山东全省累计投入资金51.3亿元，目前有76个县(市、区)实现了生活垃圾城乡一体化处理。

　　2009年以来，四川大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理。

　　2010年以来，安徽省级财政安排专项资金10.5亿元，县(市、区)投入财政资金4.5亿元用于农村生活垃圾治理。

　　2011年以来，广西加大推动农村生活垃圾处理，两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例增加30个百分点。

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