林业改革：以生态文明为核心

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此次国有林场和林区改革的定位是发挥生态功能、维护生态安全，两大目标是保护生态、保障职工生活。

　　来源：新产经 文 |《新产经》记者 耿文彪

　　不久前，在国务院的统一部署下，各地政府公开取缔66家违法违规建设的高尔夫球场，贵州黔南州独山县贵龙国际养生中心高尔夫球场名列其中。该球场之所以被媒体曝光，乃至被政府取缔，不仅仅因为它是国家禁止建设项目，更多原因则是它的建设直接导致独山县国有林场2万余亩山林被破坏。

　　开发方勾结地方政府不惜以毁坏2万亩国有林场为代价，违规建设108洞高尔夫球场，违法违规程度堪称近年来毁林案之最。尽管毁林开发不对，但作为国有林场或许也有自己的太多无奈，收入来源渠道单一、资产负债率高、职工生产生活困难，林场难以为继，这都是当前大多数国有林场所要面对的现实。

　　不过，这一切或将成为过去，国有林场终于迎来转机。3月17日，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，这标志着我国国有林业改革在历经多年的摸索、试点以后，终于迎来全面推进阶段。

　　目标令人振奋

　　根据中央部署，此次国有林场和林区改革围绕发挥生态功能、维护生态安全的战略定位，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，加快健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，推动林业发展由木材生产为主转向生态修复和建设为主，由利用森林获取经济效益为主转向提供生态服务为主，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明、实现中华民族永续发展提供生态保障。

　　国有林业改革方案和指导意见为林场和林区在生态上制定改革总目标，即国有林场要通过大力造林、科学营林、严格保护等多措并举，到2020年使森林面积增加1亿亩以上，森林蓄积量增长6亿立方米以上，商业性采伐减少20%左右。国有林区通过改革，到2020年，根据不同情况有序停止天然林商业性采伐，重点国有林区森林面积增加550万亩左右，森林蓄积量增长4亿立方米以上。

　　这一组组靓丽的数字令人振奋，但背后却难掩我国国有林业改革的曲折和艰辛。

　　新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林区。国有林场是在集中连片的国有宜林荒山和荒地建立的专门从事营造林和森林管理的事业单位，全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区），多分布江河沿岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。

　　国有林区亦是新中国成立之初，为了生产木材和管理森林，我国分别在东北、内蒙古、西北、西南等森林资源丰富的黑、吉、滇、川、青、陕、甘、新、内蒙古等9省区设立了138个国有林业局，其中87个国有林业局组成了重点国有林区。

　　积弊沉疴深重

　　客观地讲，国有林场和国有林区在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全，促进国家经济建设等方面作出的贡献有目共睹。但伴随着历史车轮推进，其普遍面临的资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题亦显而易见。

　　由于历史原因，全国4855个国有林场管理体制多样，形成了省地县三级管理、以县管为主的格局，省、地市、县级管理的比例分别为10%、15%、75%；经费来源参差不齐，全额拨款的国有林场只有10%，差额拨款的林场占43%，自收自支林场的比例高达47%。

　　从林场职工收入看，目前国有林场职工的平均工资只有全国城镇单位从业人员平均工资的33.3%，尽管收入微薄，全国国有林场累计拖欠职工工资依然高达70亿元。

　　体制不顺，经营困难，财力有限，甚至连养老、医疗这些作为公民最基本的社会保障问题都难以保障。统计资料显示，截至2011年底，全国75万国有林场在职职工尚有10.8万人未参加养老保险，14.7万人未参加基本医疗保险。

　　经济要发展，林场要生存，职工要吃饭，一些国有林场和林业局就“靠山吃山”，打起了林场的主意。即便是最近几年，无论是在实施了天然林保护工程的长江、黄河两岸，还是在早已停止主伐的大小兴安岭等国有重点林区，由一些国有林场的主管方参与实施的有组织地盗采国家森林资源的监守自盗案件，以及毁林开荒和开发案件仍时有发生。

　　近两年来，记者曾两次深入黑龙江省小兴安岭林区，对群众反映的当地一些国有林场和林业局打着抚育伐的名义大肆盗采国家森林资源的情况进行调查。然而，调查结果令人触目惊心，森林深处连片的林木被砍伐，尚未拉走的树头横七竖八撂了一地，还泛着湿气的碗口大小的崭新树桩遍地都是，格外显眼。抚育伐，顾名思义，是将密度过大的森林砍除长势不良的林木，控制合理的林木生长密度，保证林木生长旺盛。显然，打着抚育伐旗号，当地林业局实施的则是地地道道盗采盗伐国家林业资源的行为。据知情人告诉记者，黑龙江森工总局分配给该林业局当年的抚育伐任务仅有几千立方，而当年该林业局竟然盗伐林木达8万立方之多。

　　身处我国西北的新疆省巴楚县则是国有林场毁林开荒的一个典型。自几年前我国棉花(13435, -5.00, -0.04%)市场行情不断上涨，巴楚县国有林场内毁林开荒不断增多，尽管相关部门介入查处，但毁林开荒从来就没停止过。新疆塔里木河流域管理局一位专家在接受媒体采访时估算，自国家实施塔里木河流域综合治理项目以来，流域内新增垦荒面积不下1000万亩。

　　更有媒体报道，由于过去几十年不间断地毁林开荒，我国大兴安岭南麓森林边缘已退缩了200公里之多。

　　艰难的改革历程

　　国有林场遭遇的重重困境表明，国有林业管理体制已难以适应当前形势，变革迫在眉睫。事实上，从中央到地方，我国围绕国有林业改革所进行的努力和尝试从来就没停止过。

　　早在2003年，中共中央、国务院就发布《关于加快林业发展的决定》，明确提出要深化国有林场改革。

　　2006年，国务院首次提出在黑龙江伊春开展国有林区林权制度改革试点工作，《伊春林权制度改革试点实施方案》经国家林业局批复后实施。不知何故两年试点到期后无果而终。

　　2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布，提出要扩大国有林场改革试点。

　　2010年的一号文件和政府工作报告都明确提出启动国有林场改革。

　　然而，频频被提及的国有林场改革只闻楼梯响，未见人下来。直到2010年5月，国务院召开第111次常务会议，专题研究国有林场改革，明确由国家发改委和国家林业局牵头，会同有关部门成立国有林场和国有林区改革工作小组，就国有林场改革问题进行调研，决定通过试点，总结经验，时机成熟后，全国有序推进。

　　随后，由国家发改委、国家林业局牵头，联合多个部委组成20多个调查组，分赴全国23个省（区、市）国有林场进行调研，经多次专题会议研究，终于逐步厘清国有林场改革思路。

　　2011年，国有林改小组正式确定，率先在河北、浙江、安徽、江西、湖南、山东和甘肃7个省进行国有林场改革试点。随后，根据中央要求，7省陆续上报改革方案。

　　改革方案经过近两年反复修改和完善，2013年8月5日，经国务院批准，国家发改委和国家林业局正式批复上述7省的国有林场改革试点方案，标志着具有全局意义的国有林场改革进入实质性推进阶段。

　　江西的成功范式

　　如今，两年试点时间即将到期，国有林场改革试点迎来收获季。其中江西省国有林场改革成效尤为显著。

　　作为林业大省，在试点改革之前，江西国有林场总数占全国1/10，职工总人数约为全国1/6。如同全国一样，国有林场所面临的各种困难和问题长期困扰着林业和林区的发展。

　　通过改革，江西省将纳入改革范围的425个林场整合重组为216个，其中界定为生态公益林场182个，商品经营型林场34个；林场平均经营规模由先前的5.8万亩扩大到12万亩。

改革争取到中央补助资金19.73亿元，省级配套4.86亿元，主要用于解决国有林场职工养老保险和医疗保险。全省应参加基本养老保险9.99万人，实际参保9.93万人，参保率99.4%；应参加基本医疗保险10.01万人，实际参保9.92万人，参保率99.1%。

　　通过改革，目前全省国有林场职工基本告别低矮、简陋的工棚式住房，困扰职工数十年的出行难、就医难、子女上学难、再就业难的状况已彻底改变。

　　就职工安置来看，通过采取身份置换、竞争上岗、内部退养、提前退休等多种方式，共分流安置在职职工4.56万人，占改革前在职职工总数的81%。

　　伴随着改革，江西省83所场办义务教育学校和63所医疗单位也全部剥离，退休和解除劳动关系人员全部实现社会化管理。

　　作为一场涉及425个国有林场的改革，江西没有出现破坏森林资源的案件，没有违规处置国有资产情况，确保了国有林场资源资产安全。一场涉及10.28万职工的改革，林区社会和谐稳定，没有出现群体性上访事件，没有出现山林权属纠纷。

　　由此，对于即将全面展开的国有林场改革和林区改革来说，江西省国有林场改革试点的意义，已跃然纸上。

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