生育支持，政策组合拳为何持续发力？

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生育政策又添利好。日前，国务院办公厅印发通知，围绕加快完善生育支持政策出台13条具体举措（下简称《若干措施》），确保育龄人群怀得上、孕得优、生得好、养得起。

消息一出，再次引发关注和热议。生育支持政策为何要持续发力？这次的政策“组合拳”，又有哪些新亮点？

一、 支持生育，为何这般迫切？

从“单独二孩”到“全面二孩”，再到“放开三胎”，近年来我国生育政策一直在持续推进。应该说，从“限制生”“优化生”到“鼓励生”，社会观念和政策层面都已基本完成过渡。

首先是国家层面的相关政策不断推出。如2021年7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确提出，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，切实解决群众后顾之忧，释放生育潜能。

2022年7月，多部门联合发布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》指出，深入实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，加快建立积极生育支持政策体系。

党的二十届三中全会也提出，要健全人口发展支持和服务体系，完善生育支持政策体系和激励机制。

其次是，近年来地方政府也在积极完善生育支持政策。如最近，江西赣州市上犹县就出台规定，明确对生育二孩、三孩的家庭分别给予7000元、13000元的一次性奖励。

再加上此次国办发布的《若干措施》，围绕支持生育的政策措施持续加码。这已充分表明，从国家到地方，支持生育的重要性、迫切性，都在不断上升。

究其原因，是人口发展形势使然。

几组关键数据很有代表性。出生人口方面，从2017年至2023年，中国出生人口已经连续七年下降，且降幅颇大。比如，2016年的出生人口为1883万，而到了2023年，出生人口只有902万。也就是说，仅七年时间，出生人口规模缩水了一半以上。

总人口方面，2023年中国人口已经连续两年负增长，总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段。

另外，随着出生人口减少，人口老龄化也在加剧——截至2023年底，全国60岁及以上老年人口已达到2.97亿、占总人口的21.1%，其中65岁及以上老年人口2.17亿、占总人口的15.4%。按国际标准，我国已进入中度老龄化社会。

人口问题是“国之大者”，其带来的影响是长久性的、全局性的。但就全球各国的经验来看，在人口出生率下滑到一定阶段后，要稳住乃至提升出生率，并不是一件容易的事。

因此，加快完善生育支持政策体系，推动建设生育友好型社会，就成为一件必须做、且“宜早不宜迟”的事。

二、新的政策组合拳，有哪些亮点？

此次国办发布的《若干措施》，从强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施，营造生育友好社会氛围4个方面综合施策。具体而言，《若干措施》有几个突出特点。

一是坚持“将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”的原则，体现协同发力的政策导向。

如从政策涉及的环节看，实现了由生育到托育、教育，由医疗、住房到就业等的全覆盖。

从细节看，如鼓励儿童药品研发申报；指导各地将适宜的分娩镇痛以及辅助生殖技术项目纳入医保报销范围；鼓励各地出台多孩子女同校就读具体实施办法，帮助解决家长接送不便问题；鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式；破除婚嫁大操大办、高额彩礼等陈规陋习等，都很有现实针对性。

二是，一些社会关注度高、对于缓解生育顾虑有重大作用的措施，有望取得新突破。

《若干措施》明确提出，建立生育补贴等制度。过去几年，以“发钱”来鼓励生育的措施，在一些地方已有探索实施，但国家层面提出建立生育补贴制度，尚属首次。这或意味着，“真金白银”奖励生育有望成为全国“标配”，惠及更大群体。

此外，《若干措施》还提出要“探索逐步扩大免费教育范围”，这同样释放了突破性的信号。

众所周知，在九年义务教育免费后，学前教育成本就成为育儿的突出负担之一。因此，推动幼儿园教育纳入义务教育免费范畴，一直有着很高的社会期待。近年来也有政协委员、人大代表建议推动我国幼教从“普及普惠”到“普及免费”。

现在，政策层面正式提出“探索逐步扩大免费教育范围”，或为幼儿园教育乃至高中教育的免费，带来新的想象空间。

三、将支持政策落实到位还需地方发力

参照国内外经验及结合已有生育支持措施的实施情况看，要将政策红利不打折扣地落实好，依然需要克服诸多的现实挑战。

比如，《若干措施》中的很多内容，都有“鼓励”“有条件的”等限定词。如鼓励有条件的地方加大对多子女家庭购房支持力度；鼓励有条件的地方结合实际对普惠托育机构给予适当运营补助；鼓励有条件的用人单位配件母婴设施、提供福利性托育服务……

也就是说，不少措施的执行并非强制性的。一方面，这体现了“因地制宜”“量力而行”的要求，但另一方面，这也意味着，需要各地进一步完善配套的鼓励措施、创造更好的条件，方能避免政策成为“纸面红利”。

同时，大量的措施都涉及成本的投入和分担。在当前大环境下，如何充分调动各个层级的政府和部门在支持生育上投入积极性，不容忽视。要知道，相比不少社会问题的解决，支持生育带来的即时性效果，未必那么突出，那么各地在财政支出上是否会相对优先考虑，就存在不确定性。

这既需要各级政府真正认识到支持生育、促进人口健康发展的重要性，也离不开科学的考核机制。《若干措施》提出，“各地要坚持一把手亲自抓、负总责，坚持和完善目标管理责任制”，这或是非常关键的一环。

此外，《若干措施》提出，实施人口高质量发展宣传教育专项行动，充分利用各类媒体渠道，加强人口和生育政策宣传解读，积极回应社会关切；组织创作一批高质量影视剧、舞台剧和网络文艺作品，加大专题节目、公益广告等制作投放。

可以预期，未来鼓励生育的社会氛围将变得更浓。不过，相关的宣教活动也要坚持科学原则、恪守好边界，避免用力过猛，毕竟，生孩子最终还得靠每个家庭、每对夫妇。

一个社会生育观念和生育率的变化，是多种因素促成的，具有相当的复杂性。这也决定了，要实现适度生育水平、促进人口高质量发展，是一项系统性、长远性工程，既要着眼现实，也要立足长远，既要充分重视，也不可急于求成。

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