只因政府两次严重违约，民企投资打水漂，损失高达上亿元

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今年已近60岁的周利忠怎么也想不到，因为当地政府的两次违约，自己创办的明星企业正濒临破产的境地。
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在浙江省诸暨市浬浦镇东南方向约2公里处，有一处依山傍水、风景秀丽的村庄，名叫盘山村。2010年，周利忠创办的诸暨中金房地产开发有限公司（以下简称“中金房产”），以5080万元的最高出价，从原诸暨市国土局（现诸暨市自然资源和规划局）处中标盘山村48368.1平方米面积土地。然而，由于该土地一直达不到“净地”交付条件，导致中金房产无法动工开发。2017年，为了解决政府违约的局面，诸暨市国土局、浬浦镇政府与中金公司签署协议，重新调配地块以弥补企业损失，最终却再次没能履约。

3 q  c: y' \3 k* n: m: k- A“因为这两次严重违约，公司前期投资打了水漂，再加上这些年银行借款和民间融资利息，以及土地增值等损失，经评估损失高达上亿元。”周利忠告诉新黄河记者，2017年底，中金房产将原诸暨市国土局（现诸暨市自然资源和规划局）和浬浦镇政府告上法庭，虽然最终赢得了官司，但主要获赔了土地出让金的利息，远远弥补不了公司的实际损失。这些年，受该土地项目影响，中金房产资金链断裂，如今处在破产边缘，周利忠本人也被“限高”。 周利忠站在盘山村涉案土地前，时间过去了14年，盘山村的涉案土地仍处在闲置状态，杂草丛生，如今成了“烫手的山芋”。“既不好重新拍卖，又不能再给中金房产。”诸暨市自然资源和规划局也陷入两难境地。

5 m$ _6 w) s% B7 h9 C" ?$ v未征先卖

# K! ~% y$ W) T( ?# ?14年前政府的“未征先卖”，是这起土地纠纷产生的根源。

1965年出生的周利忠，浙江诸暨人，早年间响应政府号召回乡创业，创办了浙江中金园林建设集团有限公司，注册资金1亿多元，集团中有诸暨中金房地产开发有限公司等8家公司，成为当地的纳税大户和明星企业。 中金公司过往所获的荣誉

2010年1月，中金房产经诸暨市国土局公开拍卖出让，以最高报价中标取得了位于诸暨市浬浦镇盘山村的住宅用地，土地面积48368.1平方米，计价为5080万元。同年3月，中金房产依约缴清土地出让金后，与诸暨市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。
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/ Q  B' E& Y8 R( y“当时因为国土局尚未完成居民拆迁安置、青苗补偿和场地平整等工作，按照他们提供的合同格式，《出让合同》中有关土地交付期限、交付条件及违约责任条款均未作约定。我们当时也有顾虑，但国土局领导说一定会尽快达到‘净地’交付条件，让我们放心大胆地开发。”周利忠回忆说，同年5月，中金房产办理了土地使用证，融资三四千万元投入到该项目中，做好了动工建设的前期准备工作，满怀信心准备大干一场。 碧水豪庭房地产项目沙盘
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- q# S6 M( |) R* P, j- a7 }5 z4 T) @然而，在合同签订后的很长一段时间里，中金房产一直催告诸暨市国土局尽快交付土地，以开发碧水豪庭房地产项目，但对方以拆迁安置不到位、高压电线无法移位等理由，迟迟没能交付土地，导致中金房产一直不能进驻该片土地区域进行开发。“当时工程就这么一直搁置着，我们没法预测什么时候能进场施工，贷款利息也得一直还着，陷入了进退两难的境地。”周利忠告诉新黄河记者。
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# G; V& N- m' M( H" P3 s' Y二次违约

在多次交涉无果后，2014年4月，中金房产向诸暨市人民法院提起民事诉讼。该案件之后一直悬而未判，远超出了法定审理期限。周利忠告诉记者，由于诸暨市国土局和浬浦镇政府承诺2016年1月30日前拿出方案协商解决，故法院进行延期判决，但一直拖至2016年年底，具体解决方案仍未给出。无奈之下，中金房产不得不向司法机关提出控诉。

$ D! |( l1 m+ ^& X3 v/ ]( T周利忠回忆说，2017年2月13日，诸暨市国土局和浬浦镇政府迫于压力，跟中金房产在诸暨市政府三楼会议室进行协商，三方达成了《关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》（以下简称《框架协议》）。协议签订当日，中金房产向法院申请撤诉。 按照《框架协议》约定，诸暨市国土局和浬浦镇政府同意另外给中金房产在盘山和外浦地块重新调配两块土地，由后者按照评估底价对这两个地块实施摘牌。同时，2010年双方签订的《出让合同》解除，诸暨市国土局退还全部土地出让金。《框架协议》中写明：2017年8月25日之前，诸暨市国土局完成盘山新规划出让地块和外浦出让地块的国有建设用地使用权出让公告发布工作，浬浦镇政府完成上述两个地块的地上青苗及附着物处置、管线移位、平整场地等基本政策处理工作。
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8 v- Z7 [( ?- B“《框架协议》签订后，对方工作又一拖再拖，再度违约。2017年9月30日，国土局才迟迟发布了出让公告，但土地仍没达到净地交付标准。”此外，周利忠表示签订《框架协议》时浬浦镇政府口头承诺的农村保障房回购价格也没有兑现，导致仅这部分损失就高达数千万元，所以最终中金房产没有报名竞拍上述两个地块。 在2017年10月21日诸暨市国土局给中金房产出具的一张《函》中写道：“我局于2017年9月30日对该宗地发布出让公告。现因该宗地土地出让中涉及的部分规划指标、保障房配建政策内容与框架协议签订时发生一定的变化，如果继续按该方案实施出让，可能会影响框架协议的目的实现，经三方口头协商，决定终止本次土地出让活动。关于本次遗留问题处置事宜，我局将积极会同浬浦镇人民政府，在框架协议的基础上，于11月21日前另行商定解决方案并经贵公司确认后予以实施。”
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行政赔偿
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“虽然政府部门屡次违约，但我们还想着能给解决问题，让项目尽快开工，但之后又经过多次协商仍未达成一致。”周利忠说，2017年12月，中金房产向诸暨市法院提起行政诉讼，后申请异地管辖，绍兴中院裁定由绍兴市柯桥区人民法院受理。中金房产要求，诸暨市国土局赔偿因违法出让建设用地给自己造成的各项损失暂计6800多万元（实际金额按鉴定为准），浬浦镇政府承担连带赔偿责任。 2019年6月18日，绍兴市柯桥区人民法院作出行政赔偿判决。在《行政赔偿判决书》中，法院支持了中金房产的部分主张和请求。法院经审理查明，原告诉请要求赔偿因履行《出让合同》而产生的资金占用损失，本院予以支持，原告主张的（土地出让金）资金占用，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算利息。

% M: N" r: j7 q. b2 M8 P最终，法院作出判决如下：解除原被告签订的《框架协议》；诸暨市国土局应赔付中金房产场地平整费、围墙垒筑费、赔偿土地出让金利息等；浬浦镇政府无需承担连带赔偿责任，驳回原告的其他诉讼请求。同时，在《行政赔偿判决书》中显示：“截至2018年5月11日本院组织三方人员现场踏勘日为止，涉案地块仍不符合净地条件。” 涉案地块至今未能达到“净地”标准

$ x  [; ?7 Y6 p6 d“法院虽然判我们胜诉，但赔偿的金额远远不能弥补我们的实际损失。”周利忠解释说，自2010年拿地到2019年下达判决，近十年以来，公司在碧水豪庭项目上的直接损失包括前期各项费用支出、民间融资和银行借款利息损失等，再加上土地增值损失以及后续开发可得收益等间接损失，经专业评估总损失高达上亿元。
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不过，针对周利忠的说法，柯桥区人民法院在《行政赔偿判决书》中表示：本院虽根据原告申请委托评估机构进行了评估，但该评估系基于碧水豪庭项目开发并销售完毕的设想上作出，而房地产开发及销售过程存在诸多风险及不确定性，该评估结论缺乏事实依据，本院不予采纳，原告主张的预期可得利益既非合同履行后可以获得的利益，亦非订立时可以预见或应当预见的损失，故对其该项主张本院不予支持。
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) Y/ F5 t% {* l3 v& z  K$ R  D之后，中金房产不服判决提起上诉。2019年11月，绍兴市中级人民法院驳回上诉，维持原判。中金房产又向浙江省高院申请再审，2020年12月，浙江省高院驳回其再审申请。省高院在《行政赔偿裁定书》中另外提到，中金房产主张诸暨市国土局书面及口头承诺赔偿其损失1亿余元，但未提供充分的证据证明，原审未予支持并无不当。
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# ~! N$ z! n% `1 q! n政府回应

在过去十几年里，由于深陷盘山村土地项目和官司的泥潭中，中金房产经营每况愈下，导致资金链断裂，目前处在破产边缘。企查查显示，周利忠名下多家企业都有破产重整等高风险提示，周利忠本人也成为失信被执行人，被限制高消费。
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! G' |. `$ t/ v* B+ t“法院判决解除了《框架协议》，但没有提到《出让合同》是否解除。既然《框架协议》解除了，《出让合同》是不是应该重新生效？对于盘山村的那块土地，土地使用证虽然收回去了，但规划许可证和施工许可证还在。如果我们继续开发，公司还有被救活的希望。”周利忠表示，由于中金房产前期投入费用和土地出让金利息已经获赔，导致政府部门认定《出让合同》也解除了，不再让中金房产继续开发涉案土地。在这一点上，双方存在争议。近期，周利忠多次奔走于诸暨市自然资源和规划局和诸暨市人民法院。一方面，他希望能跟诸暨市自然资源和规划局进行进一步协商；另一方面，准备就此前判决中没有认定的相关赔偿，向检察院抗诉或者另外提起行政诉讼。 时间虽然已经过去14年，但盘山村的涉案土地目前仍处在闲置状态，内部杂草丛生，一片荒芜。4月29日上午，新黄河记者致电诸暨市自然资源和规划局局长赵某。赵某告诉记者，从理论上讲，《出让合同》已经解除掉了，中金房产确实不可能再拿盘山村那块地了。针对目前该地块的后续规划处置情况，这是政府另外统一安排的事情。不过，从目前情形来看，自然资源和规划局层面暂时没有进一步的规划。至于为何让土地闲置十几年，赵某也坦言道，这个事情来龙去脉很复杂，估计一天一夜都讲不清楚。

对于中金房产及涉案土地现状，赵某近日在接待周利忠到访时也谈到，当年涉案土地出让确实有些问题，那时候政府做事可能不是很规范，导致毛地比较多，但一般都跟企业协商处理了，真正打官司的并不多。当初，政府跟中金房产也协商过很多次，最终因各种原因方案没能执行下去，最终走上诉讼道路。“法院既然判决政府违约，该赔偿的也都赔偿了，意味着就已经结束了。目前，市级层面应该不会再去讨论这件事情了。”
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; o6 Q; t! ]; W% G) {) S' M“因为《出让合同》已经解除，理论上来讲，这块地肯定要另有安排。但是，如果政府现在把土地重新拍卖，周总你会不会有想法？这里面矛盾肯定还存在着。”对于周利忠的遭遇，赵某表示自己也很理解，并建议他可以通过法律途径继续维权。
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“净地”困局
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多年以来，土地出让在地方政府财政收入中占据了举足轻重的地位。但是，在土地出让过程中，有些地方政府会因为“净地”出让落实不到位等问题造成土地资源浪费。对于“净地”出让方面，原国土资源部和多地省级政府部门相继发布了多项法规和政策措施。新黄河记者了解到，早在2007年由原国土资源部发布的《关于加大闲置土地处置力度的通知》中就规定，建设用地使用权实行净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。 2015年，《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》中也提到：严格执行“净地”出让规定，各地拟出让的土地必须是农用地转用征收拆迁补偿安置落实到位，没有涉及法律纠纷，土地权属清晰，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件的“净地”；不具备“净地”条件的，一律不得出让。海南省政府则在2018年发布的《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》，便做出严格净地出让制度的规定，且对于违反规定供应未达净地条件的用地，造成土地闲置的，按规定追究相关责任单位和责任人的责任。
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不过，记者了解到，有的地方政府与企业签订《国有建设用地使用权出让合同》时，往往因为达不到“净地”出让标准，从而引发纠纷。例如，据中国裁判文书网的公开判例显示，2010年3月10日，胡某、应某某等人与浙江省永康市国土资源局签订了土地出让合同，合同中同样约定了以现状土地条件出让，且现状条件的表述为“空白”。但由于该出让地块水、电、路灯等基础设施配套不到位，存在厕所未拆，变压器未移等问题，导致土地闲置六年之久。最终双方通过司法途径解除了此前签订的土地出让合同。
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; `% @. k, m& h. _; N8 j5 f对于“净地出让”引发的争议，业内法律专家强调，“净地出让”是避免政府违约的必要措施。由于行政机关既是依法行使职务的政府机构，又是合同的当事人，因此，“净地”出让既是出让人的法定职责，也是其出让土地的法定义务，出让人不得以所谓的“现状条件”规避其自身的法定职责和法定义务。出让方未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。用地企业在发现利益受损时，可根据《中华人民共和国民法典》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等的规定，要求解除合同和赔偿损失。
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