大气污染防治立法重视总量控制源头治理

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漫画:郭山泽

　　姜洪

　　十面“霾”伏近几年成为新成语，反映了公众对空气质量的无奈和焦虑。如何从法律上破解十面“霾”伏?立法机关和立法者一直在努力。8月29日，经过三次审议，十二届全国人大常委会第十六次会议通过新修订的大气污染防治法，修订后的大气污染防治法自2016年1月1日起施行，其中不少规定凸显从治标走向治本的立法思路。

　　大气污染防治法修订体现四方面进步

　　“大气污染防治法是新环保法通过以后修改的第一部单项法，主要体现了四个方面的进步。”在8月29日下午全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东这样表示。

　　据童卫东介绍，四个进步之一就是，以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强对地方政府的监督。第二，坚持源头治理，从推动转变经济发展方式，优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关制度。第三，抓主要矛盾，解决突出问题。对目前大气污染的主要污染源来源于燃煤、工业、机动车的实际作了具体规定，对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施也作了明确要求。第四，加大了处罚的力度。新法条文有129条，其中法律责任条款有30条，规定了大量具体的有针对性措施，并有相应的处罚责任。具体的处罚行为和种类接近90种，提高了这部法律的可操作性和针对性。

　　在新闻发布会上，童卫东对“网络媒体对大气污染防治法提出了一些批评”的相关报道作出回应，他表示，立法过程中存在不同意见非常正常，立法不是每个人的意见都要吸收和采纳。立法是民主决策的过程，每一个意见都有记录，每个问题都有充分的讨论，最后通过民主表决的方式形成法律案。

　　总量控制源头治理，立法体现治本思路

　　经济要发展，污染物排放不可避免。在这种必然前提下，污染物总量减排，是环境质量改善的前提和重要手段。但根据现行大气污染防治法，我国实行总量控制的“两控区”——酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的11.4%。新法将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确分配总量指标，对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。

　　新法进一步强化对地方政府的考核和监督，规定地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，国务院环保主管部门会同国务院有关部门，对省级政府大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。大气环境质量未达标城市要制定限期达标规划，向同级人大报告。

　　机动车尾气污染和燃煤污染，是我国大气污染的重要来源，新法在这两方面画出红线。在提高燃油质量标准方面，新法规定，制定燃油质量标准应当符合国家大气污染物控制要求，石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。为减少燃煤大气污染，法律提出要推广清洁能源的生产和使用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，同时要求地方各级政府加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。

　　全国人大常委会委员辜胜阻表示，大气污染防治法的修订找准了方向，大气污染的治理不仅要控车减煤，还必须控制油品和燃煤的质量标准。同时，在控制机动车污染的问题上，这次修改强调运用经济措施而不是行政限制的办法，对于大气污染治理非常重要。

　　治污利器:重典处罚不设上限，按日处罚重拳出击

　　“守法成本高、违法成本低”是环保领域长期存在的顽疾，大气环保领域也是如此。新法取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额，同时增加了“按日计罚”的规定，这些规定，对违法单位来说是两记重拳。

　　新法取消了造成大气污染事故环保罚款50万元上限额度，变为按倍数计罚，体现重典治霾原则、威慑污染行为。规定:对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款;对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

　　法律对处罚规定很明确，但如果违法单位就是拒不改正怎么办?“按日计罚”!让违法单位整改措施拖得越久损失越大。新法规定:未依法取得排污许可证排放大气污染物的、超标排放的、通过逃避监管的方式排放的、对易产生扬尘的物料未采取有效防治措施的违法单位，收到罚款处罚被责令整改，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　记者发现，“按日计罚”是修改后环保法首次明确的处罚方式。号称“史上最严”的修改后环保法今年1月1日施行后，30余省份相继开出“按日计罚”的首张罚单。环保部8月5日通报了今年上半年环境监管执法“成绩单”，统计显示，上半年全国共检查企业62万余家次，责令停产15839家，关停取缔9325家，全国实施“按日计罚”涉罚金逾2.3亿元。实践证明，按日计罚上不封顶，有效威慑环境违法单位，消除其侥幸心理，督促彻底整改。相信随着更多环保领域引入并实施“按日计罚”，环保执法将更加得心应手。

　　治理“车轮上的污染”，鼓励停车三分钟“熄火”

　　新法在治理“车轮上的污染”方面制定了一系列的措施。比如，鼓励停车三分钟“熄火”，明确规定国家倡导环保驾驶，鼓励燃油机动车驾驶人在不影响道路通行且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机，减少大气污染物的排放。

　　新法还规定建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，生产、进口企业获知机动车、非道路移动机械排放大气污染物超过标准，属于设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求的，应当召回;未召回的，由国务院质量监督部门会同国务院环境保护主管部门责令其召回。禁止机动车所有人以临时更换机动车污染控制装置等弄虚作假的方式通过机动车排放检验，禁止机动车维修单位提供该类维修服务，禁止破坏机动车车载排放诊断系统。

　　是否应对机动车限行进行授权，是审议中的一个热点问题。

　　草案二审稿曾规定，省级政府根据大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制机动车通行的类型、区域和时间。在审议中，有些常委会委员、部门和社会公众提出，限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重;授权省级政府规定限制机动车通行，范围太大，会影响流通，分割统一市场。全国人大法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。在新法中，对机动车限行进行授权的规定已经被删除。

　但这并不意味着限行措施将无法可依，可任性而为。修改后立法法，对部门规章和地方政府规章权限进行了规范，限行、限购等行政手段已不能任性。地方采取机动车限行等措施，只能先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施的，应提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

　　此外，为保障公民参与和监督大气环境保护，新法还规定了方便公众举报、对举报人信息予以保密、对举报人给予奖励等具体措施。在保障公民依法享有获取大气环境信息的权利方面，法律规定，大气环境质量标准、大气污染物排放标准应当供公众免费查阅、下载，重点排污单位名录应当向社会公布。环境信息公开，是最有效的“防污剂”，让公众拥有知情权和监督权，有助于降低环境保护管理成本，提高环境保护管理实效。

　　徒法不足以自行。新法在实践中执行得如何，关系到大气环境治理的实效，更将检验立法成色。大气治污，再次出发。

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