辽宁本溪28亿元外包“扫大街”背后：国企抢滩环卫市场

admin

2023年底，“辽宁省本溪市花28亿元外包环卫却除不干净雪”一事引发关注。
3 k) J& d4 F- f& o
　　本溪很快回应公众称，负责除运雪的供销环境科技（本溪）公司（下称本溪环境）机械化除雪设备尚未全部到位，且应对长时间持续降雪准备不足，已约谈企业负责人。

$ W) W7 J' P% {  J　　本溪环境是供销环境科技有限公司（下称供销环境）在本溪的项目公司，后者成立于2020年9月，是中国供销集团旗下全资子公司。2023年8月，供销环境以24年28亿元的价格，通过公开招投标中标本溪主城区环卫作业市场化特许经营项目。除本溪外，供销环境在全国多地均有环卫一体化项目。
. Y+ ?6 m# R8 J$ W7 u
　　此前9月，本溪环卫市场化运营项目正式启动。据本溪测算，实施此项改革后，全市道路机械化清扫率将会逐步得到提升，每年可节省财政资金700万元。

4 M2 @2 Q6 q! N$ j; V　　像供销环境这样的国企进军环卫事业并非个案。据企查查，近十年来，国有资本直接或间接控制环卫企业的数量逐年走高，尤其2020年后，相关企业年均突破千家。2020年-2023年，国资背景的环卫企业数量翻两倍。
# F) Y) s* A( h" d. q! p" g; _% m
　　另据业内第三方数据机构环境司南，2023年全国环卫服务企业合同年化金额前5名中，国有资本占3席。
$ M' M- T5 `$ ?
. D* i! e1 n) L0 ]5 }; f　　环卫龙头福龙马（603686.SH）在2022年年报里写道，国有企业以环卫系统“事改企”以及混合所有制企业为主，异军突起，将会出现国有企业接管当地环卫业务全域化及连片化的现象。

# p6 q& D& k. r  m0 I) L　　福龙马2015年上市后也开始拥抱国资，2017年和2021年，相继引入山东高速和三峡资本，作为第二、第三大股东。
9 G, y0 o. P0 @: _) a' j
7 w7 Y' k3 H6 u, \. E5 @* x+ j7 ~- x　　国企为何盯上环卫事业？

　　新玩家入场

- I3 |: `0 ]5 V+ W2 L　　城市能够在天亮之前恢复洁净，离不开一群身穿亮色马夹或工装的中老年人，他们往往推着一台垃圾车，手里提着扫把走街串巷。在大城市的主干道上，“环卫”是一辆路面洗扫车，车辆驶过之处，高压水枪猛冲地面，一边洗一边扫刷，将脏污收集到车里。
! Q* j0 G' z$ h4 {
' T$ y' B5 P! d: `9 }+ L! p7 h* C. @　　环卫服务市场是国家政策推动的产物。 江苏省无锡市的环卫工人在扫雪新中国成立初期，环卫作为一项市政公共服务，由事业单位实施，各地环境卫生主管部门监管。

2 P0 y$ \4 @  m# p' o　　2002年，国家住建部门提出要开放市政公共行业市场，供水、供气、供热、污水处理和垃圾处理等经营性市政公用服务行业公开面向社会招标。
5 Z2 d9 \1 G7 f" `5 j. g4 W! x% ?
1 b* q2 U3 X  ?) G) ^% v, H　　东部沿海发达城市最先出现环卫服务外包。当时，对外招标的多是单条街道，服务周期短，服务范围小。

4 J. T; J' f6 H- L. F　　“环卫市场主体大多都是夫妻店，整体不成气候。”长沙玉诚环境创始人樊方瑞对南方周末记者说，她2006年入行，此前，大多数城市的环卫服务处于“干管不分家”的状态，环卫工人属于编制工，其中不乏托关系走后门者。
' @8 m( M' B+ [! U: J
　　创业前，樊方瑞是一名媒体人，因工作缘故接触到香港城市服务企业，见识到他们的高端清洁设备，加上深圳已有不少环卫服务外包试点，她意识到，环卫服务领域或将出现巨大的市场。

0 a+ c. P0 Z6 P; G2 d7 g3 y　　正巧樊方瑞丈夫承接的建筑工程项目因未完成给排水，未达到交付要求，需要一家专业的排水或环境服务公司来处理，但当时的长沙找不出一家专业的环卫公司。樊方瑞也因此成为长沙环卫市场首个“吃螃蟹的人”。2011年，她从长沙走向全国其他地区竞标环卫服务项目。

3 Y2 @) f1 z( o; f# z9 K" ~7 x3 N　　不出她所料，2013年国务院发文明确在公共服务领域利用更多社会力量，加大政府购买力度。同年，财政部将城镇公共卫生服务（清扫保洁、垃圾处理和公共厕所管理、清扫）等项目纳入政府采购名录。

3 b  O1 W2 T& j1 ~　　此后，地方政府将环卫项目以政府购买、按效果计费的方式对外招标，环卫服务市场化在全国正式铺开。
2 C  O. m6 r! o5 V  L' m
7 |! Z9 Z: ]" w( z1 ?8 K- q  K　　尤其是在2015年后，PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）模式进入发展快车道，进一步引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资及运营。

- l/ k( D& W* U* P　　“2016年后（环卫）市场出现跳跃式增长。”环境司南负责人惠泽向南方周末记者回忆，2016年下半年，他偶然参加了一个环保行业展会，发觉环卫行业正逐步实现机械化，不再只靠一根扫帚和一块抹布。
" w5 V0 R/ B- l4 A) ^1 `' z
- |! q2 V/ m* B( _& _+ J# O　　但展会上，业内企业分享时引用的数据多是“大约、估计”，没人能准确说出市场规模。原本计划和朋友做招投标信息软件的惠泽发觉，环卫数据或是个机会，既有迫切的市场需求，又因为是政府采购项目，数据均公开可查。
8 b+ A' s  r9 l3 E5 C6 a4 h0 w- O
　　环境司南的首批客户来自环卫行业头部企业及投资机构，包括最大的环卫装备制造企业中联重科（000157.SZ）、中信产业基金等。
$ _7 q/ `, `5 \6 c( G
　　这一时期，单是经济发达、人口数量大的广东就汇聚多家民营环卫龙头。

5 b" h: T# Y  k2 v# h1 T　　玉禾田（300815.SZ）创始人周平将其“扫大街”的版图由深圳向周边城市扩张，2006年后走出珠三角。
2 l2 B0 l1 {  O4 W3 Q' `9 [1 B
　　自1990年代末就在广州创业的刘少云在“建设生态文明战略”中嗅到商机，2008年由园林绿化转向环卫清洁服务，将公司更名侨银股份（002973.SZ）。
( N4 I& }5 b" |8 U' v
% R' F7 Q4 P; D; g( ?8 C: X　　美的“少东家”何剑锋的盈峰集团2007年入主上虞风机厂，2015年向环保领域转型，次年将上虞风机厂更名为盈峰环境（000967.SZ），同时大举拿下3家佛山企业，布局城镇、农村污水处理及生态修复业务，又在2018年并购中联重科正式切入环卫装备行业。

　　入行8年，惠泽见识各路资本在不同阶段投入环卫领域——率先搭上环卫市场化快车的是环卫装备企业，接着是生活垃圾末端处理企业及水务公司，再接着又来了一拨物业公司和汽车制造企业，最近一拨进入环卫领域的便是国有资本。
1 z$ R9 k/ O) l. A) F. Y2 i
$ m1 X0 }7 g' r5 p0 k1 f/ d　　国有资本包括地方政府成立的环卫企业和地方城投平台。

　　环境司南提供的数据显示，2023年环卫营收前十企业中，国有资本占4席，3家挤进前五。北京环境卫生工程集团有限公司名列第一，上海浦发综合养护（集团）有限公司位列第三。
: }! x- l- h$ ]- s! X8 F7 C
　　“脱虚向实”
/ r8 \+ |! W5 t  N6 L, Y% N/ u* {, u
: A3 _! d. s/ z% H$ m　　由于中国的公共环境卫生由政府承担，列入城乡社区环境卫生支出。环卫企业客户几乎都来自于地方政府，企业主要以公开招标方式获得项目。
- B2 }* l4 o* m  C3 D2 }
　　基于此，环卫服务一度是门好生意。一是相较环保其它领域来说，环卫早期属于轻资产；二是由政府财政支付，项目现金流稳定。

　　中国科学院环境科学专业博士崇忠义2015年毕业后入职启迪环境（000826.SZ，原桑德环境），这家企业因向外输送较多行业人才，曾是环保行业的“黄埔军校”。

　　桑德环境将BOT（build-operate-transfer） 引入中国，即建设-经营-转让。BOT也属于PPP的一种。

　　BOT最早用于污水处理厂，此后又进入固废处理领域，由于这两块市场前期投资大、项目年限长，市场格局相对固化且增量市场有限，2015年后，桑德环境开始将目光投向尚在蓝海的环卫服务。

, F4 M$ k# g# P　　早期的环卫项目多是以单一街道形式分开招标。据崇忠义回忆，曾有经济发达地区的城市，一条街道都要分成10个标段。由于竞争过于激烈，企业间难分高下，最后入围了11家企业，再从中随机抽取10家。
$ o( u' V/ P  O6 S  S. M0 G% |& H9 r
　　环卫领域出现PPP后，也意味着行业逐渐由过去的“订单化、轻资产”转变为“一体化、重资产”。
* {" A2 A* S  x. Y" X% t9 |
2 l3 ?" K, b8 j6 h) d3 n　　“环保要求越严格的时候，行业业务越好。”崇忠义说，国家推动垃圾分类、城乡环境整治后，城乡环卫一体化项目应运而生。
/ F. F/ D( P8 L  x- w. G0 Z6 x
　　相较于原来单一街道生活垃圾清洁服务，这类一体化项目既包括城镇和乡村的生活垃圾清理及转运，还会将垃圾转运亭建设、园林绿化等相关项目涵盖其中。

1 x) y; {' B6 `$ ]6 ]4 S# H　　惠泽表示，初期很多环卫企业为做大规模，在全国不同城市遍地撒网，受限于企业管理半径，重复建设造成资源浪费。而城乡一体化项目合作周期长、服务范围大，降低环卫企业管理成本。

　　对于政府而言，城乡环卫一体化项目相当于多个项目合并，压缩打包成一个项目，有助于节约财政资金。
4 P: g5 [4 I' m* v) Y* K8 C' T) l
　　银行也因项目稳定的现金流而主动找到环保型企业，“当时环保行业几乎都不差钱”。

3 ?8 ~2 [2 k2 W3 [" |& l$ S5 |　　直到2017年“中国园林第一股”东方园林（002310.SZ）因过度开发PPP项目，前期垫付大量资金，回款不及时，陷入流动性危机。加上大量PPP项目依赖政府付费，增加地方政府隐性债务，国家开始收紧PPP政策。

　　政策转向后，银行对PPP类项目转为谨慎，环卫领域的PPP项目融资难度加大。

　　服务金额高、项目体量较大的一体化项目此后更倾向于有资金优势的供应商，一般的民营小企业很难再靠银行贷款拿下这类项目，只能在小项目中寻找生存空间。

! T2 Z3 A& f; o- X　　与此同时，地方城投平台过去围绕房地产开发建设的路径已行不通，正处于“脱虚向实”的转型中，近年来频繁在环卫项目中斩获订单。

4 V: E1 {- s5 d" C- R. F　　一位城投人士告诉南方周末记者，尤其是在43号文后，城投平台剥离投融资属性，开展市场化业务“造血”。环卫作为典型的城市运营服务，具有政府购买、列支费用、收入稳定的特质。

　　而且环卫项目能为城投平台带来稳定的流水和可预期的未来收益，能满足其融资需求，城投也相对能够容忍应收账款攀升，可缓解政府财政压力。
7 U9 e8 V) v- S
　　对于城投平台公司来说，拿到项目后，他们既可以选择自己做，也可以将项目分包出去，交由资金实力较弱的民营企业来做。惠泽将城投平台比作包工头，“城投平台就起到拿项目的作用”。

: E9 S. y$ ~4 y8 s  P' X　　特许经营项目涌入

　　环卫企业主流经营模式大致分为三类，一是单个项目政府购买服务，周期大约在5年内，原则上不超过3年；二是环卫一体化的PPP项目，项目周期通常在5-15年间；三是特许经营权项目，项目周期长达15-30年。
/ L# m+ `: \3 S' m9 r4 Z7 b
) a# |$ ?# _' g  k( T. h0 ]　　地方城投主要中标的是环卫特许项目经营权。特许经营权项目是在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。
) ~5 U+ ]9 h% }- R4 E
: q; T( J$ j: {1 Z0 R* x　　在环卫行业，竞标年限长、金额大的项目是企业做大规模、抢占市场份额的利器。“环卫项目投资回报周期较长，约为7-8年。”崇忠义说。这意味着，中标环卫服务商无不想延长其服务年限。
7 j& e2 i: t9 \; C7 @2 `2 j
　　尽管政府购买服务政策规定不超过3年，但有的实际招标文件会注明，只要中标服务商考核达标便能够多次续签。例如，2018年4月，桑德环境中标山东省成武县城区环卫项目的招标文件规定，可续签9次，履约达30年。

( T0 T4 {( W9 Y: P$ q  S( ]　　以往的PPP项目中也多采用特许经营的运作模式，以BOT为主。在崇忠义看来，尽管环卫BOT项目对中标企业的项目资金要求较高，但整体来看项目是优质的。
; S' g" h7 w4 _: |* d
　　“实际上等于借钱给政府，政府分期返还给企业。”崇忠义表示，过去做PPP项目时，前期投资项目的资金由政府算上利息后，用服务费方式均摊到服务年限，支付给企业，项目运营服务费由政府另行支付。

　　2017年后，国家收紧PPP政策，更多项目转而以特许经营权的形式出现。
9 j/ v( Y/ @, O; i+ c8 F
　　2020年以来，越来越多政府挂出长期的特许经营权项目。这一现象不仅出现在环卫领域，各地政府都在以招标或拍卖等方式有偿出让特许经营权，为地方政府盘活资产。

　　如四川阆中将公办学校、行政机关、事业单位、国资公司未来30年食堂食材配送作为特许经营权出售；乐山将乐山大佛景区摆摊、观光车30年特许经营权进行拍卖；石家庄拍卖出售10万辆共享单车三年经营权。贵州、云南、陕西、湖南、甘肃、四川以及河北等中西部省份的一些地方政府出让停车位经营权。

9 n' a/ j! p4 F　　但今时的特许经营项目有所不同。
" t5 {1 W1 M8 |, L  M
+ T: G5 E0 R5 L! E* n) J9 v　　一位环保行业招投标人士表示，过去环保领域竞标项目需要企业建设，价低者得，现在很多特许经营项目都是建好的，是企业要给政府支付特许经营转让费，实为价高者得。
2 v+ m& ^( f/ b$ P; P
　　2023年5月18日，河北省三河市城乡环卫一体化特许经营项目发布招标公告，项目采用TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交）模式，特许经营期限为20年，中标者须向业主单位支付转让费，并接收项目存量资产。政府向项目公司支付相应的服务费。

　　据业内媒体环卫科技网报道，该项目原是一个服务期3年的“政府采购服务”项目，合约执行7个月后变为特许经营项目。中标方仍为原中标企业，但需支付特许经营费。

7 \( S2 I& x4 \1 _* K5 V　　“这类TOT模式的特许经营项目对我们来说，并不是好项目。”崇忠义解释，对企业来说需要向政府支付一大笔费用，且接手的资产不一定能为自己所用，真正投入运营使用时，企业还得额外投入，远不如BOT项目方便企业测算前期投入和项目回报。
, V* s* D1 N) W+ u- u
　　但对于地方城投等国企来说，融资成本低于民营企业，拥有资金优势，能够接下此类项目。
- c9 B4 t2 @6 ]+ K. ~! h
! ^- V! g  p' q& [( E2 _　　2023年11月3日，PPP迎来突破性政策文件。规定PPP项目全部采用特许经营模式实施，明确提出民营企业优先参与PPP，30年特许经营期限限制提高至40年，甚至能够根据实际情况予以延长。 行业最大难题是环卫工人老龄化程度高，愿意从事环卫工作的人减少。逐渐微利的生意
" c; c: N1 ^5 m3 J$ ~" H5 t7 h1 q
% M. w1 t1 A5 K% i8 e2 M( O4 Q　　惠泽介绍，环卫行业已逐渐告别过去的高收益，规模越大企业项目利润空间越低，按照环卫上市企业平均水平来看，目前行业平均毛利率在20%左右。

  n8 n6 a7 z4 @4 g　　环卫行业的破窗效应明显。经济发达地区由于城市基础建设高，管理难度反而低，而欠发达地区的城市基础设施不完善，城市面貌差，增加卫生管理难度及成本。

　　越是人口密集的地区，生活垃圾处理工作量越大，人力成本越高，项目服务金额就越高。“2015年时深圳深南大道的项目，一平方米管理费用高达20多块，而同一时期河北街道的项目是一平方米3块钱。”崇忠义说。

% n; P- s" ]' B4 r/ c% ^) g  R　　环卫服务属于劳动密集型行业，企业大头成本开支在人力和设备采购。仅人力成本就占总成本一半以上，70%-80%亦属正常。

5 t$ [6 @: D, }/ e　　人力成本影响着项目利润率，发达地区的项目利润率往往高于欠发达地区，这也是发达地区城市竞争愈发激烈的原因。

" s! j& s) [1 h; F1 c2 H　　行业最大难题正是环卫工人老龄化程度高，愿意从事环卫工作的人减少，抬高企业用人成本。对于央企、国企等单位而言，对环卫工人人身安全保险投入高昂。
- p9 o* n; x2 }6 f* J: S1 G) R
　　业内人士普遍表示，如今地方政府出于安全性考虑，项目金额高的项目会倾向于选择国有企业。崇忠义记得，曾有城市因环卫劳资纠纷引发工人停工，影响城市环境卫生，此后该城市将环卫服务供应商更换为本地市属国企，以免出现类似事件。
, n" j/ ?# s8 P  |7 U" q0 O
　　另一方面，机械化率的提升虽然能降低人力成本，但设备相关成本支出也将提高，如新能源车推广使用、无人驾驶清扫设备技术的提升等。

' q$ U  L" x1 p3 w7 Z4 z5 e　　“如果只做环卫这项业务，长久来看利润空间在下降。”崇忠义说。

* o6 N4 _7 {% T: {5 T. H　　企业在特许经营项目上能否算过来账，还得看企业在具体项目上的运营能力和地方政府的支付能力。如果项目建设城市消退、人口减少，则会导致高额投资的项目经营亏损。
1 q$ h$ r; V* }  D6 \2 T' h& ~
　　“由于环卫服务领域利润低，国外很多私营企业已放弃这一行业。”惠泽认为，环卫服务行业具有公益属性。在市场化过程中，部分企业曾出现为了节省成本“偷人头”“不交社保”“拖欠工资”等用工合规性等问题。未来，国有资本有望主导市政公用领域改革新方向。