男子十多年前去鞍山投资，后项目被“转嫁”：我缴纳的3000万保证金却一直未返还

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官员证言、区政府红头文件、市政府会议纪要、土地使用权出让协议约定，明确记载了辽宁省鞍山市一笔3000余万元的公园建设保证金的形成过程以及应予以返还的决定。但在缴纳这笔保证金10余年后，该公园已被“转嫁”他人建设，亢树家至今没能拿回这笔保证金。
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2017年，亢树家向鞍山市中级法院提起行政允诺之诉，要求鞍山市政府、鞍山市铁东区政府、鞍山市自然资源局按照政府文件和会议纪要中允诺的那样返还这笔保证金及相应利息。

不过，鞍山市中院并未支持亢树家的诉讼请求，理由是虽然他提供了区政府会议文件和市政府会议纪要，但这只是政府内部的讨论研究意见，政府并没有与他达成协议。

二审阶段，辽宁省高院以亢树家不具有本案诉讼主体资格为由，驳回其起诉。此后，亢树家向最高人民法院申请再审，最高法将案件交由辽宁省高院自行审查，再审申请被辽宁省高院驳回。
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+ v6 S4 J2 n) k! {, D* N去年10月8日，辽宁省检察院受理了亢树家的检察监督申请。辽宁省检察院在《受理通知书》中明确，经审查认为符合受理条件，决定予以受理。 辽宁省检察院受理通知书联系了鞍山市政府、铁东区政府和鞍山市自然资源局，发送了采访函，但均未获得回复。辽宁省检察院就此案对红星新闻表示，目前，本案正在进一步办理之中。
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应邀回家乡投资建公园
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根据辽宁省高院生效裁定确认的事实，2010年，辽宁省政府经贸代表团赴外地招商。当时，铁东区政府将涉案地块向外推介。亢树家作为金钥匙公司代表，与铁东区政府及市政府协商，同意该地块国有土地使用权每平方米价格为1500元。鞍山市国土局（鞍山市自然资源局前身）以挂牌方式出售该宗地使用权期间，鞍山市政府承诺改善该地段周边环境以提升该项目周边住宅小区环境，由竞得方建设营城子公园。

) ~) }" E2 E( h! C/ N2011年3月16日，亢树家以竞得人的身份按2000元/平方米摘牌该土地，并签署成交确认书。此后，亢树家与灵颖贸易公司、予屹实业公司组建鞍山鼎龙房地产开发有限公司（下称鼎龙公司）。当年9月，鼎龙公司向鞍山市非税收入管理局转入两笔出让金共计1.2208亿元，与鞍山市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。
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该合同约定，该地块占地面积62036.26平方米，出让金额1.2208亿元，单价2000元/平方米。同时，该合同约定，鼎龙公司需为政府代建营城子公园，由铁东区政府负责监督、协调受让人为政府代建营城子公园，代建费用由鞍山市财政局按程序支付。
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* M& {$ p. L$ p6 |5 t但是，之后营城子公园的建设未如约履行，而是被“转嫁”给了他人。

& ?; S/ n0 N8 I& V+ F1 u; P- z7 C" Y关于3000万元的保证金
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生效裁定显示，2015年2月，鞍山市修建公司（鞍山市城建局所属国有企业）作为发包人，与作为承包人的沈阳某公司、鞍山市某公司组成的联合体签订《合同协议书》，将营城子公园建设交于两家公司建设。
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“项目交给别人建设后，虽然我感觉很无奈，但也认了，只要政府把我交的3000万保证金退了就可以了。”亢树家说。

亢树家表示，当初签订《国有建设用地使用权出让合同》时，国有土地使用权出让单价2000元/平方米。在招商会上，政府的推介价格为1500元/平方米，其为此多支付3000余万元，这3000余万元是鼎龙公司缴纳的营城子公园建设的保证金。

6 n8 d$ r! q' l2 D% b9 q. R多份政府文件、会议纪要、官员的证人证言也印证了亢树家的说法。
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2013年6月14日，鞍山市铁东区政府以区政府46号文件的形式向市政府作出“关于解决鼎龙花园项目遗留问题的请示”，其中记载：“鼎龙花园项目在摘牌时，市政府承诺改善周边环境以提升该项目周边住宅小区环境，包括建设营城子公园和移迁环卫处车队，为此，鼎龙公司缴纳了3000万元营城子公园建设资金……”

! i2 G; z! v5 Q* \, j5 R铁东区政府“2014年3号文件”对此也有说明：“由于受控制性指标和土地挂牌法律法规条件限制，土地出让单价与招商推介价格差价为500元/平方米。在《国有建设用地使用权出让合同》中约定，由土地竞得人为政府代建营城子公园，由铁东区政府负责监督，协调代建事宜，代建费用由市财政局按程序支付。”

: j7 O; H0 J6 n9 A5 x9 G除了文件记载，有关政府官员也出具证言。时任鞍山市土地储备交易中心主任林木松书面证言显示，出让时市政府明确要实施营城子公园建设。会议同意待出让后，由市财政协调安排在该宗地的土地（使用权）出让金的收益中，按每平方米500元的资金安排用于公园的建设，即宗地2000元／平方米的出让金，有500元／平方米是用于建设营城子公园的保证金。 林木松的书面证言
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! y# n: C  c- e$ Y2014年4月17日，针对铁东区政府“2014年3号文件”，鞍山市政府召开专题会议，决定“四、关于营城子公园建设资金相关事宜。由市财政局负责，从环卫处车队地块土地出让金中返还给鼎龙公司3051.81万元用于建设营城子公园。”

- F! ]2 d' L1 }0 p; J" |! S; n4 Z这些政府文件、会议纪要、官员的证人证言，得到生效裁定的认定。

; l; p: }7 ?) X7 ]诉讼索要保证金遭驳回
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  n7 m; C- f/ \' T  a7 C7 Q0 T多次讨要保证金无果后，亢树家选择走司法途径。

2017年，亢树家将鞍山市政府、铁东区政府、鞍山市自然资源局诉至鞍山市中院，以被告违反行政承诺为由，要求法院判令被告返还保证金及利息以及支持其他诉请。

+ M  v; }7 t/ e9 I' V2 x3 M案件审理过程中，鞍山市政府辩称，市政府未与亢树家签订任何协议也没有给其任何行政承诺；亢树家与自然资源局签订协议约定的2000元/平方米为亢树家应全额缴纳的土地使用权出让金，不存在返还问题。
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( v6 L7 e$ n1 w2 W/ w, |铁东区政府辩称，亢树家的诉讼主体不适格，亢树家与股东签订协议“政府退还鼎龙公司代建营城子公园保证金归亢树家所有”违反合同法规定，不代表债权合法转让；铁东区政府不应是本案被告，本案中铁东区政府没有作出具体行政行为。本案争议的《国有建设用地使用权出让合同》，铁东区政府不是合同主体，其出具的政府文件仅是代鼎龙公司向市政府反映诉求，不是行政决定。

9 \  l4 W6 K" @. U2 X$ Q+ M; S鞍山市自然资源局同样请求驳回亢树家的诉讼请求。
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2019年12月，鞍山市中院作出一审判决，确认了亢树家的具备原告主体资格，但同时认为，虽然他提供了区政府会议文件和市政府会议纪要，但这只是政府内部讨论研究意见，政府并没有与他达成协议，据此驳回亢树家的诉讼请求。 鞍山市中院一审判决书

亢树家不服提出上诉。2021年5月，辽宁省高院作出二审裁定，认为亢树家不具备提起本案诉讼的主体资格，撤销鞍山市中院的判决，驳回亢树家的起诉。 辽宁省高院二审裁定

- w, Q. ]( \4 B: Q) v' `) X辽宁省高院认为，文件的形式或为政府的请示报告，或为政府的会议纪要，是否向亢树家依法送达、是否与亢树家达成协议，目前尚无有效证据予以证明。在此情况下，前述的政府文件不能作为提起本案诉讼主张相关权利的合法依据。此外，《国有建设用地使用权出让合同》签订的主体为鼎龙公司，出让金也为鼎龙公司缴纳，没有证据显示亢树家转入资金后由鼎龙公司缴纳，虽然亢树家与两股东签订相关协议，约定“退还保证金归亢树家所有”，但该协议约定内容不明晰，只能证明亢树家与鼎龙公司就债权债务关系进行约定，该约定只是内部约定，亢树家根据该协议提起诉讼，证据不充分。

& _. e0 h! d5 s: l7 j. Z检察监督申请被受理
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/ z8 K% z) t' `6 \辽宁省高院的终审裁定作出后，亢树家曾向最高法申请再审。最高法决定，由辽宁省高院自行审查。2023年5月，辽宁省高院作出驳回再审申请的裁定。

* m: T- t+ Y7 T5 |1 w此后，亢树家向辽宁省检察院提出检察监督申请。

" ?9 }) u! E" s  G: x5 v亢树家在检察监督申请中称，其因政府招商摘牌鼎龙花园项目，代建营城子公园是政府对垃圾场地块的补偿，是自己到鞍山投资的条件之一。2011年3月16日，亢树家以竞得人身份摘牌，并签署成交确认书。鼎龙公司当年8月才成立，9月以公司名义与国土局签订合同。在成立鼎龙公司时，亢树家已与其他两名股东达成协议，鼎龙公司负责房地产开发项目，营城子公园项目由亢树家建设。政府未兑现承诺，损害的是亢树家而非鼎龙公司权益，其具有诉讼主体资格。
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/ a% G1 s. z1 |* z5 }亢树家还在检察监督申请中称，2016年8月10日，亢树家作为甲方与鼎龙公司另两个股东签订的协议约定“如政府退还鼎龙公司代建营城子公园保证金归甲方所有”，该协议已经被鞍山中院此前的民事判决确认。2016年8月，鼎龙公司出具声明，明确“公司与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中有关为市政府代建营城子公园部分，以土地出让金名义先行垫付的3051万元建设资金，是亢树家个人出资，是公司代为缴纳，上述款项归属亢树家个人。”
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2023年10月8日，辽宁省检察院出具《受理通知书》：“你向本院申请监督，本院经审查认为符合受理条件，决定予以受理。”

: F* C8 j* u# D9 L2 v) ]辽宁省检察院就此案表示，目前，本案正在进一步办理之中。
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