能源局鼓励民资投水电：以业主招标为主要形式

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来源： 21世纪经济报道

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社会资本进入水电领域再获政策支持。近日国家能源局下发《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（下文简称“指导意见”），鼓励和引导社会投资，规范和完善水电投资环境。

　　在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，国家鼓励以业主招标为主要形式，支持社会资本投资水电站。指导意见强调，建立政府与社会资本利益共享和风险分担机制；针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。

　　中国水力发电工程学会副秘书长张博庭认为，国家在政策导向上支持社会资本投资水电站，强调市场配置水电资源，有利于水电健康发展。但当前国内电力需求增速下降，发电装机产能过剩，已经建成水电站存在“弃水”状况，民资大规模进入水电投资难度较大。

　　通过业主招标配置水电资源

　　根据2003 年全国水力资源复查成果，我国水能资源经济可开发年发电量1.75 万亿千瓦时，装机容量4.02 亿千瓦。截至2014年底，我国水电总约3亿千瓦，以五大电力集团为代表的国有企业是最大投资主体。

　　指导意见希望为每一个投资主体创造平等投资机会。通过采取业主招标等方式，择优选择具有相应资金实力、融资能力、管理能力和抗风险能力的投资者作为项目业主；严禁随意抬高准入门槛以及制定针对特定投资者的歧视性或指向性条件。

　　中小河流上新建的水电站和中小型水电站，未依法依规明确开发主体的，一律通过市场方式选择投资者；对于重要河流，除国家已明确开发主体或前期工作主体，以及特殊的战略性重大工程外，原则上均应通过市场方式选择投资者。未明确开发主体的抽水蓄能电站，可通过市场方式选择投资者。

　　指导意见提出，招标水电项目的市场前景、经济效益、资金来源、工程技术方案等均由企业自主决策、自担风险。业主招标完成、项目合同一经签署必须严格执行，禁止招标暗箱操作和违法违规倒卖资源。

　　张博庭认为，从长远看指导意见为水电发展创造较好的条件。但现阶段，由于市场需求不足、外送困难等，一些前期规划的水电项目核准开工的进程并不理想。

　　考虑到水电是社会性的系统工程，具有投资大、建设条件复杂、技术和管理要求高、投资回收周期长等特点，特别是大型水电项目，面临地质地震、水文气象、移民稳定、建设运营等诸多风险。

　　指导意见提出，合理界定政府责任和企业行为，建立风险共担机制。原则上，项目的投资、建设、运行、经营风险由企业（项目法人）承担；法律、政策调整，移民搬迁安置（企业依法应承担的责任和依合同约定应承担的义务除外），地质地震、水文气象等建设条件重大变化等风险由政府（招标人）承担；自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

　强化规划指导作用

　　根据《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，国家继续实行积极发展水电的方针，2020年常规水电开发目标是3.5亿千瓦左右。在实现2020年非化石能源占比15%的战略下，水电前景看好。

　　“但近期受移民、环保因素影响造价上涨，而且开发重点已转到滇藏川等中西部地区，面临电力消纳、配套工程等不确定因素，收益难达预期。”华电集团企管法律部主任陈宗法说。

　　张博庭的建议是，在当前的经济形势下，国家应该加紧开工建设经济效益差、社会效益好的水电项目。

　　基于当前水电开发的形势，指导意见强调加强政府宏观调控和市场监管，通过完善水电开发政策、加强政府投资引导、创新投融资体制机制和建立利益共享机制，来完善社会资本投资的政策措施。

　　在水电开发政策上，坚持水电建设市场化和投资主体多元化；完善流域开发政策和水电开发的环保、移民等政策；推进水电价格市场化，研究流域梯级效益补偿机制，根据电力市场化进程，逐步完善水电价格机制和项目投资回报机制。

　　针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，国家将研究政府投资的支持政策。对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。