应对交通拥堵等“城市病” 成都6大区域将构筑地下空间

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成都城市地下空间规划示意图。制图/姜宣凭

　　你能想象得到么？未来的成都人，将会有两张地图。一张描绘着我们熟悉的地上空间，视野可及的建筑、桥梁、道路和公交车站。而另一张地图，描述的则是略带神秘色彩的地下空间。这个空间重叠且平行于地上空间，包括地下交通、停车、商业、文化、仓储、管线（综合管廊）、人防及相关配套设施等。

　　按照规划，未来成都将构筑起由6大区域、38个节点组合而成的六三八城市地下空间体系，形成地上、地下互联互通的城市集约发展新格局。

　　如此掘地三尺，看似有点大费周章，不过这却是应对交通拥堵、土地紧张、环境恶化等一系列“城市病”的“对症良药”。然而，在城市构筑地下空间绝非一蹴而就，仍面临不少亟待解决和梳理的难题。

　　来自政协委员的建议：城市规划要有全局意识

　　“成都市现有地下空间利用率不高，且缺乏全面系统的专项规划和建设标准，造成现有地下空间小、散、乱，给今后的开发利用制造了障碍。”2016年1月，在成都市政协十四届四次会议上，九三学社成都市委员会的发言，直击成都地下空间的开发利用，引起与会者共鸣。

　　“在城镇化快速推进过程中，我们的城市道路反复开挖、长期施工，自来水管道、雨水管道、污水管道、天然气管道、供电电缆、通信电缆、广播电视电缆等施工单位挖了建、建了挖，地下城市管线基本上是各建设单位各自为政、多头敷设，而且每个施工部门都有挖路的齐备手续，这些施工单位都是在合法地挖路。尤其是北上广最为典型，值得我省引以为戒。”参与这份提案调研的九三学社社员、麓湖生态城给排水高级工程师张小平介绍。

　　来自九三学社的成都市政协委员徐勇认为，在治理“拉链马路”和减少“乱开挖”问题上，本质上暴露的是城市建设缺乏科学规划、科学决策的实质。城市规划决策要有全局意识，城市规划设计要有前瞻性，各部门间应进行充分的合作交流，以避免各自为政、重复建设的现象。

　　事实上，地下空间规划，是城市发展到一定程度的必然需求。当地面上的土地资源日益紧俏，地下空间资源的利用是水到渠成的事。通常城市化程度更高的城市，需求更高。

　　四川地下空间规划试点 南充首个“吃螃蟹”

　　那么，如何立体化开发成都的地下空间？这份来自九三学社成都市委员会的集体发言认为，成都应按照国际先进水平进行规划设计，规划建设地下室、地下街、地下铁道、复合型地下市政设施。功能上要包括供电、供水、供热、天然气、污水、电信、垃圾处理和共同沟等，建设现代化的城市地下空间。

　　记者从成都相关部门了解到，早在2013年底，成都即初步编制完成了《成都地下空间利用规划》。这一版本的规划提出远景展望，成都的地下空间将随着地铁线路和重要交通节点的不断延伸被全新利用。按照规划，未来成都将构筑起由6大区域、38个节点组合而成的六三八城市地下空间体系，形成地上、地下互联互通的城市集约发展新格局。

　　随着地上空间资源的紧缺，我省也将城市的未来发展向地下空间转移。在国家层面尚无顶层设计的情况下，去年8月，我省正式出台《四川省城镇地下空间综合利用编织技术导则（试行）》（以下简称“导则”），从有序利用城镇地下空间资源，规范地下空间规划编制工作的角度出发，对相关工作提出技术指导。

　　随着导则出台，省住建厅选择了部分市州率先试点地下空间规划工作。其中，南充是我省首个“吃螃蟹者”。2014年8月1日，南充市城市地下空间开发利用规划通过了由省住建厅组织的评审会的技术审查，被视作我省发布导则后，首个城市中心城区地下空间综合开发利用规划。

　　地下空间规划面临难点 地下公共设施应预留用地

　　“做好地下空间规划，仍需‘摸着石头过河’。”在南充市地下空间利用规划成果评审会上，不少专家提出这样的观点。专家们普遍认为，地下空间规划有不少亟待解决和梳理的难题，而地下公共设施应优先预留用地。

　　这一困境，成都也同样面临。“伦敦地铁进出口连着商业综合体，而成都地铁仅有春熙路站、省体育馆站、孵化园站等少数站点能做到这一点。”省住建厅总规划师邱建说。

　　地铁口和商铺无缝衔接，既能提升商铺的地块价值，又能缓解乘客出站拥堵，为何成都没有推行？答案其实很简单。“沿线地下早已建好停车场、商铺，地铁想涉足都难。”成都市规划设计院相关负责人坦言，增开地铁口，涉及改变原有承重墙、未获利的商家抵触等难题。

　　“当初开发地下时，如果预留地铁站口空间，问题早就解决了。”该负责人说，事实上，较早实现地下空间开发的城市，新工程大都面临和已建设施“争地”的尴尬。“对刚涉足地下空间开发的城市而言，优先为轨道交通等公共服务设施预留用地，事半功倍。”南充市城市地下空间开发利用规划编制单位、上海市政设计研究总院规划分院副院长俞雪雷说。

　　实际上，随着地铁线路成网，成都对地下空间的利用成果也体现在地铁沿线。例如平常经过天府广场地铁站的市民都会发现，位于天府广场地下负一层的天府广场商业购物中心成功集聚了不少人气，各类餐饮特色小店布局在此。

地下空间权属需明确 目前法律法规无明文规定

　　城镇地下空间涉及到多种需求，难免出现不同项目之间“打架”的情况。我省的导则对此明确，城镇地下交通、商业、管线等单项专业规划应当符合地下空间综合利用规划，不能出现某项专业规划凌驾于地下空间综合利用规划之上的情况。

　　但是，另一个不容忽视的问题，是地下空间权属需明确。

　　“投资者在地下一层建了商铺，城市新建地铁要从其下经过，需要得到投资者同意吗？”西南交大建勘设计院总工程师郑连勇的假设，引起专家对地下空间权属的热议。

　　地下空间权属，包括建筑所有权和土地使用权。前者“谁投资，谁所有”，后者则面临尴尬。根据我国相关法律法规，地上居住、商业用地分别有70年、40年土地使用权，地下却没有明文规定。“同一块建设项目用地，要是建设者往地下无限延伸，怎么办？”郑连勇说。

　　郑连勇建议，各城市在制定地下空间控制性详规时，应根据具体情况，对此予以明确，“如10米以内地下空间归开发商，以下则用于公共交通。”南充市城乡规划和测绘地理信息局局长徐晓阳认为，在地下土地拍卖合同中，需加入配合基础设施需要等限制条件。

　　地下空间开发应“有度” 成都确定6大重点区域

　　对地下空间开发强度的限制，目前同样是法律法规的“真空地带”。对此，南充市做出探索：在规划中尝试设置开发强度“下限”——地下空间应按一定面积比例，为地上建筑配建停车场等附属设施。

　　这一思路，是为推动地下空间开发。“从地上转到地下，建设成本至少增加2-3倍！”徐晓阳坦言，设置“下限”有助于地下空间建设提速。对此，郑连勇却有不同看法：“‘上限’的设置更为重要。和地面相似，地下也应该限制容积率。”他说，若放任开发，地下同样会出现基础设施无法承受、环境恶化的问题。

　　郑连勇认为，在地下空间控制性详规中，应根据地块性质和具体实行情况，优先对部分商业地块进行限制。

　　偌大的成都，在2013年版本初步编制完成的《成都地下空间利用规划》中，仅确定了6大重点地下空间区域，第一个是环球中心，包含了环球中心以及附近大源的核心区；第二个是顺城街到东大街区域，包括天府广场；第三个是东客站；第四个是火车北站区域；第五个是金融城片区；第六个是发展文化产业的东部新城。

　　其中更为鲜明的是，成都这6大重点开发区域，规模都规划在1平方公里以上、3平方公里以下。而且，这些区域以后会开发出诸如交通、停车、商业、商务等功能，涉及到综合开发运用。

　　华西都市报记者 罗琴 赖芳杰

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